EL DERECHO DE PERMANENCIA AGRARIA

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Autor: Liliana Romero (2010) El amparo agrario. Editorial Humanidad, Venezuela, Pág. 110 y ss.

Esta nueva ley de tierras, realiza unos cambios tanto sustanciales como procesales, desaparece el amparo agrario como garantía pero se contempla una nueva figura que pareciera perseguir el mismo objeto, lo que hoy se conoce como Garantía de Permanencia Agraria[1], mediante la cual se protege el derecho de permanecer del ocupante-productor de la tierra en el área que desarrolla[2]. Las principales reglas sobre permanencia agraria se desarrollan en los artículos 17, 18, 19 y 20 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, las cuales son del siguiente tenor:

“Artículo 17. Dentro del régimen del uso de tierras con vocación para la producción agroalimentaria, se garantiza: 1. La permanencia de los grupos de población asentados en las tierras que han venido ocupando., 2. La permanencia de los pequeños y medianos productores agrarios en las tierras que han venido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación del presente Decreto Ley., 3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, así como el de las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas en las tierras ocupadas con fines de uso agrario., 4. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a perseguir su progreso material y desarrollo humano en libertad, con dignidad e igualdad de oportunidades. En tal sentido, no podrán ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicación de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras…”

“Artículo 18. Los arrendatarios, medianeros y pisatarios, que cultiven pequeños lotes en tierras privadas denunciadas o señaladas como ociosas o incultas, tienen derecho a permanecer en ellas durante la intervención de las mismas o durante el procedimiento de expropiación hasta que el Instituto Nacional de Tierras decida acerca de la adjudicación de las tierras que ocupan o su reubicación en otras de iguales o mejores condiciones”

“Artículo 19. Se reconoce el conuco como fuente histórica de la biodiversidad agraria. El Ejecutivo Nacional promoverá, en aquellas áreas desarrolladas por conuqueros, la investigación y la difusión de las técnicas ancestrales de cultivo, el control ecológico de plagas, las técnicas de preservación de suelos y la conservación de los termoplasmas en general”

“Artículo 20. Se garantiza la permanencia de los conuqueros en las tierras por ellos cultivadas y tendrán derecho preferente de adjudicación en los términos del presente Decreto Ley”

La garantía de permanencia encuentra su fundamento en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario ordinales 1,2, 3,4. A tal efecto, la declaratoria de permanencia sólo reconoce la permanencia y no constituye derechos sobre el lote de terreno de los ocupantes que lo solicitan, tal como lo establece la propia Ley.

Siendo el Instituto Nacional de Tierras el ente rector de las políticas de regularización de tenencia de la tierra tal como lo establece los artículos 117 y 119 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Es de su competencia garantizar la permanencia a aquellos ocupantes de terrenos ajenos que mantengan una actividad agraria y que puedan ser desalojados del lote de terreno que ocupan.

La jurisprudencia ha conceptualizado el derecho de permanencia… “ En ese orden de ideas considera, la Sala, no obstante la escasez de la normativa al respecto, que el derecho de permanencia agraria debe entenderse con amplitud y en sus particulares características desarrolladas por la doctrina, conforme a las cuales, se trata un especial derecho real inmobiliario que permite al sujeto- productor agrario colocado en determinada situación de hecho, de una parte, protegerse frente a los intentos de interrupción de su actividad, y de la otra, acceder a la propiedad del fundo en que la desarrolla de manera directa y efectiva ...(sic)” (Sentencia de la Sala de Casación Social del 09 de agosto de 2001, en el expediente N° 00344)”. (Negrillas nuestras)[3]

El procedimiento se inicia a solicitud de la parte interesada por ante la Oficina Regional de Tierras competente por el territorio, recibida la solicitud se apertura y se sustancia el procedimiento y se siguen las actuaciones y diligencias pertinentes para la verificación de los hechos planteados de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y a los manuales de procedimientos internos del propio Instituto. Inmediatamente del procedimiento de sustanciación la Oficina Regional de Tierras, deberá remitir las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras quien decidirá lo procedente. La decisión versará sobre la declaratoria o no del derecho de permanencia referente al lote de terreno ocupado, en tal sentido, si te otorga la declaratoria de permanencia los ocupantes no podrán ser desalojados.

Contra la decisión que otorgue el Directorio del Instituto Nacional de Tierras se podrá interponer recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de un lapso de 60 días por ante el Tribunal Superior Agrario.

El Parágrafo Segundo del artículo 17 de la ley de Tierras y Desarrollo Agrario, establece que el juez debe abstenerse de practicar cualquier medida de desalojo, contra los sujetos que puedan ser beneficiarios de la garantía de permanencia, cuando en cualquier estado y grado del proceso judicial se presente el acto administrativo que dio inicio al procedimiento mientras se decide la procedencia o no del derecho de permanencia. Véase que esta operación era la misma que se perseguía con el certificado provisional de amparo otorgado por el Procurador Agrario y cuya naturaleza era precautelativa. La simple consignación de este certificado provisional de amparo agrario en el juicio de desalojo suspendía cualquier medida e incluso podría mostrarse como oposición y en efecto paralización de la ejecución.

En el proceso de desalojo, de conformidad con el numeral 4 del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario debe existir el agotamiento de la vía administrativa por ante el Instituto Nacional de Tierras cuando se pretenda desalojar a quienes ocupen tierras con fines de obtener una adjudicación. Esto en virtud de que el Poder Judicial no tiene Jurisdicción para conocer y decidir la demanda por derecho de permanencia.[4]

En consecuencia la declaratoria del Derecho de permanencia sólo corresponde al Instituto Nacional de Tierras de conformidad con el artículo 119 ordinal 12 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; y que lo contrario sería una flagrante violación al debido proceso constitucional, al violar la garantía de juez natural. Además de la norma transcrita se observa que ella no autoriza la suspensión del juicio sino, que le prohíbe al juez dictar cualquier medida de desalojo.

La jurisprudencia ha dicho que el auto de apertura del Derecho de Permanencia constituye una especie mas de los denominados actos de mero trámite o preparatorios[5], dictado por la administración agraria sobre las tierras determinadas en el artículo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo fin es garantizar provisionalmente, como su mismo nombre lo indica, la permanencia de los sujetos señalados en los numerales 1 al 4 del artículo 17, que ejercen la explotación directa de las tierras, hasta tanto por órgano del Instituto Nacional de Tierras sea declarada, negada o revocada la misma, y contra la cual (el acto de mero trámite) no procede ni recursos administrativos ni jurisdiccionales. Este acto administrativo de apertura del proceso de la garantía de permanencia produce los mismos efectos que producía el certificado provisional de amparo agrario.

 Por otra parte, tenemos que el Derecho de Permanencia, es una institución del Derecho Agrario otorgado en sede administrativa y excepcionalmente en sede jurisdiccional, que procura la no interrupción de la producción agraria ejercida directamente por sus solicitantes, hasta tanto se regularice su posesión bien sobre las mismas o en tierras de igual o superior calidad. Sus antecedentes se retrotraen al llamado Amparo Agrario Administrativo otorgado de manera provisional por la Procuraduría Agraria Nacional y posteriormente confirmado o revocado por el extinto Instituto Agrario Nacional conforme a la derogada Ley de Reforma Agraria y ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, en su Reglamento Parcial II respectivamente.

Dicho lo anterior, resulta elemental que el Auto de Apertura del Derecho de Permanencia previsto y consagrado en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, como su misma denominación lo indica, da inicio al procedimiento administrativo tendiente en determinar si el sujeto beneficiario del referido acto de carácter provisional permanecerá o no ocupando y explotando el lote de terreno indicado en el mismo, por lo tanto sólo constituye una actuación preparatoria al acto administrativo definitivo que la declare, niegue o revoque y que como se sostuvo supra corresponderá al Directorio del Instituto Nacional de Tierras, el cual si sería susceptible de ser recurrido dentro de los treinta (30) días continuos siguientes por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la ubicación de las tierras ocupadas.

Puntualicemos las diferencias entre el amparo agrario y la garantía de permanencia como garantía y atendiendo a que ambas figuras buscan proteger el derecho que tienen ciertas personas vinculadas con la actividad agraria a permanecer en la actividad que desempeñan so pena del interés particular del dueño de la tierra.

Para ello vamos a analizar cada uno de los artículos a que se refieren dichas instituciones:

“Artículo 148°.- Toda persona ( este término es tan general que determina cualquier tipo de persona sea natural o jurídica) que durante la vigencia de esta Ley esté explotando(requisito necesario en virtud de la protección de la actividad agraria) en virtud de un contrato de arrendamiento a término fijo o por tiempo indeterminado(este artículo se encuentra desarrollado en el Título que se refiere a las regulaciones de los contratos agrícolas y en el capítulo de los contratos de tenencia, razón por la cual especializa la condición de la persona beneficiaria a que sea arrendataria)  predios rústicos ( a fin de obviar la aplicación a los arrendatarios de predios urbanos) dedicados a la explotación agrícola, pecuaria o mixta( aquí aclara, que no sólo se requiere la explotación sino que dicha explotación sea agrícola) queda amparado(este amparo es un derecho a la protección del Estado y dicha protección se resume a darle la oportunidad de permanecer en la explotación del fundo arrendado) por la presente Ley, no pudiendo ser desalojado sino con la autorización del Instituto Agrario Nacional, quien decidirá si acuerda la autorización solicitada o si procede la dotación de tierra conforme a esta Ley. (podemos observar que este amparo es contra el desalojo)

Quedan igualmente amparados contra los desalojos los pequeños y medianos productores ( aquí la norma especifica la extensión subjetiva de la protección aplicándola sólo a una cualidad de beneficiario),  ocupantes ( el término ocupante ya ha sido esbozado en este trabajo, pero aquí la referencia es que existe una diferencia radical con el primer aparte de este artículo, ya que estamos hablando de ocupación y no de posesión precaria, es decir que no tiene título) de terrenos ajenos durante más de un año, si mantiene un rebaño de ganado de cría como principal actividad económica, o si poseen cultivos, siempre que en uno u otro caso realicen un trabajo efectivo.

Luego el artículo 149 desarrolla las causales de desalojo indirecto sin salirse del ámbito subjetivo de protección; que es arrendatarios y ocupantes

Por su lado el artículo 17 de la LTDA

“Artículo 17. Dentro del régimen del uso de tierras con vocación para la producción agroalimentaria(mientras que en el amparo agrario se desarrolla en virtud de los contratos de tenencia, aquí se revisa es el de vocación de uso agraalimentaria, que en realidad si tomamos en cuenta todos los principios de la ley de Reforma Agraria es lo mismo), se garantiza: 1. La permanencia de los grupos de población asentados en las tierras que han venido ocupando., 2. La permanencia de los pequeños y medianos productores[6]agrarios en las tierras que han venido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación del presente Decreto Ley(aquí se evidencia que es igual al art. 148 de LOTPA)., 3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, así como el de las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas en las tierras ocupadas con fines de uso agrario( En el Reglamento de Operaciones del Programa Integral de Desarrollo Agrícola se usaba el término cooperativa para referirse a los grupos organizados de pequeños y medianos productores agrarios, aquí se extiende a otros sujetos). 4. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a perseguir su progreso material y desarrollo humano en libertad, con dignidad e igualdad de oportunidades. En tal sentido, no podrán ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicación de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras (igualmente se extiende la protección hacia todo campesino sea cual fuere su condición o relación con la explotación, pero a diferencia del amparo agrario no sólo se trata de terreno ajeno sino que éste debe declararse tierra ociosa e inculta e incluso durante ese procedimiento o cuando estén es espera de adjudicación)  ., 5. A los pescadores artesanales y acuicultores el goce de los beneficios establecidos en este Decreto Ley., 6. La protección de la cultura, el folclore, la artesanía, las técnicas ancestrales de cultivo, las costumbres, usos y tradición oral campesinos, así como la biodiversidad del hábitat., 7. De manera preferente a los ciudadanos y ciudadanas nacidos y residentes en zonas rurales, con una edad comprendida entre 18 años y 25 años, el acceso a una parcela productiva agraria, o a un fundo estructurado para asegurar la sustentatibilidad humana del desarrollo agrario”(los numerales 5, 6 y 7 consideramos que están fuera de contexto de la garantía de permanencia)

“Artículo 18. Los arrendatarios, medianeros y pisatarios[7], que cultiven pequeños lotes en tierras privadas denunciadas o señaladas como ociosas o incultas, tienen derecho a permanecer en ellas durante la intervención de las mismas o durante el procedimiento de expropiación hasta que el Instituto Nacional de Tierras decida acerca de la adjudicación de las tierras que ocupan o su reubicación en otras de iguales o mejores condiciones”(He aquí el mismo art 148 de la LOPTA pero incluyendo el procedimiento de tierras ociosas y el de expropiación)

“Artículo 20. Se garantiza la permanencia de los conuqueros en las tierras por ellos cultivadas y tendrán derecho preferente de adjudicación en los términos del presente Decreto Ley”

Por otro lado según la doctrina anterior a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo que se garantizaba con el amparo agrario era el derecho de permanencia que tenían ciertos sujetos vinculados con la explotación agraria  y nombrado por ley como beneficiarios del derecho de permanencia. Igualmente la ley de Tierras y Desarrollo Agrario contempla una garantía para proteger el derecho de permanencia y es la garantía de permanencia. El amparo agrario en cuanto a su aplicación y efectos está contenido dentro de la garantía de permanencia, pues se ha observado de las normas transcritas que se ha extendido su aplicación subjetiva, incluyendo otros sujetos ocupantes distintos a los contenidos en el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria además de poseedores precarios, medianeros y pisatarios aunque consideramos que el término utilizado de “toda persona” ya incluía a todos estos y aun a cualquier otro.

Concluímos que si podemos aseverar que el amparo agrario administrativo contemplado en la derogada ley es la misma la garantía de permanencia de la LTDA pero que la garantía de permanencia no es el amparo agrario mismo en virtud de que sus aplicaciones y efectos son más amplios

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[1]  Juzgado Superior Primero Agrario, caso Sociedad Mercantil “PEREGRINA S.A contra la Oficina Regional de Tierras de Miranda, que dio inicio al procedimiento para otorgar la garantía de permanencia a los ocupantes de los lotes de terreno propiedad de la accionante “…tenemos que el Derecho de Permanencia, es una institución del Derecho Agrario otorgado en sede administrativa y excepcionalmente en sede jurisdiccional, que procura la no interrupción de la producción agraria ejercida directamente por sus solicitantes, hasta tanto se regularice su posesión bien sobre las mismas o en tierras de igual o superior calidad. Sus antecedentes se retrotraen al llamado Amparo Agrario Administrativo otorgado de manera provisional por la Procuraduría Agraria Nacional y posteriormente confirmado o revocado por el extinto Instituto Agrario Nacional conforme a la derogada Ley de Reforma Agraria y ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, en su Reglamento Parcial II respectivamente…”

[2] NÚÑEZ Alcántara Edgar Darío. La Posesión Agraria y Su Protección Constitucional y Procesal Caracas, 3 De Marzo De 2005. “la actual ley utiliza “el vivir” en tal institución, circunstancia que es nociva en nuestra opinión, por cuanto no se está amparando al desarrollo de la actividad agraria directamente; cuando se ampara a la ocupación –prescindiendo de la actividad económica agraria- se entra en un asunto de ordenamiento territorial que la ley debe reglar en otros términos”

[3] Citado Por Edgar Núñez En Su Trabajo Vías  Procedimentales Para El Otorgamiento De La Permanencia Agraria. Revista electrónica

[4] Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político Administrativa, en sentencias de fechas 29-11-2006 (Exp. 2006-1705) y 07-12-2006 (Exp.2006-1269)

[5] El acto de mero trámite no es susceptible de ser recurrido autónomamente salvo cumplimiento de los requisitos del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, salvo que cause indefensión, prejuzgue como definitivo o ponga fin al procedimiento administrativo. En cuanto a la indefensión consideramos como medio idóneo el amparo constitucional como vía más expedita. En igual consideración, UROSA Maggi Mariela. Actualización en Procedimiento Administrativo. Caracas.2007. Pág. 14

[6] Según la definición de términos básicos utilizada por el antiguo IAN hoy INTI podemos considerar como Mediano Productor: mujer u hombre que realiza la actividad agropecuaria en forma directa, es decir, por su cuenta y riesgo, la dirige, administra y financia, pudiendo utilizar mano de obra hasta un setenta por ciento del total de los jornales anuales utilizados en la explotación. Pequeño Productor: Persona que realiza una actividad actividad agropecuaria en forma principal con la ayuda de su familia y si asalariado, lo hace en forma eventual

[7] Según la definición de términos básicos utilizada por el antiguo IAN hoy INTI podemos considerar como Arrendatario: mujer u hombre que desarrolla la actividad agropecuaria en tierras ajenas a cambio del pago al propietario de un alquiler o arrendamiento preestablecido y por un tiempo determinado. Medianero: mujer u hombre que desarrolla la actividad agropecuaria en tierras ajenas en sociedad con el dueño, arrendatario u ocupante dividiendo por mitad la cosecha o utilidades. Pisatario: persona que en tierras ajenas, desarrolla actividades agropecuarias con su familia y paga por el uso de la tierra o piso, en especies.

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